STS 31/01/2024: la impugnación de los actos de trámite

La sentencia que nos toca examinar hoy trata una cuestión fundamental: la posibilidad de recurrir actos de trámite.

Los hechos son lo siguientes: el SEPE, una vez que le comunicó a la empresa que las deducciones en forma de “bonificaciones por acciones de formación en las empresas y permisos individuales de formación se practicaron a la actora durante el ejercicio de 2012 en los boletines de cotización a la Seguridad Social”, pasa sus acciones a la Inspección, pero no le remite ni la oposición de la actora a su reclamación sobre las bonificaciones aplicadas, ni le informó del pago efectuado meramente “ad cautelam”. EL SEPE sólo informa de que Caixabank había, a su juicio, disfrutado de bonificaciones sin justificar, de modo que cuando la Inspección constata el pago, le devuelve el expediente al SEPE.

La cuestión, pues, es la naturaleza de la comunicación que realiza el SEPE a la empresa informándole sobre la improcedencia de dichas bonificaciones.

El recurso se sustenta en la infracción del art. 17.4 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación provisional para el empleo, del artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de los artículos 112 y 121 de la Ley 39/2015 en relación con los articulo 24 y 106 de la Constitución.

Además, es preciso señalar el art. 20.3 de la Ley 23/2025 de 21 de julio, ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social: “La Inspección de Trabajo y Seguridad Social actuará de oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, conforme a criterios de eficacia y oportunidad, todo ello en los términos que reglamentariamente se determinen. En todo caso, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá hacer uso de toda la información disponible para la programación de actuaciones de inspección”.

Asimismo, se refiere al art. 17.3 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo: “La aplicación indebida o fraudulenta de las bonificaciones determinará que las cantidades correspondientes sean objeto de reclamación administrativa mediante acta de liquidación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Sin perjuicio de ello, el Servicio Público de Empleo Estatal, en el marco del Sistema Nacional de Empleo, colaborará con la citada Inspección mediante la comunicación previa a las empresas de las irregularidades que se deduzcan tras la aplicación del procedimiento señalado en el apartado anterior, con el fin de que procedan a la devolución de las cantidades indebidamente aplicadas o, en su caso, formulen las alegaciones que estimen oportunas. Si no se produce la devolución o las alegaciones no son aceptadas, el citado organismo lo comunicará a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y, en su caso, de sanción”.

Por último, el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece: «1.- El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. 2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.«

Después de remitirse a la STS de 4 de junio de 2020¹ razona:

“siguiendo la doctrina fijada en sentencia de 30 de enero de 2024 (RC 6402/2021), debe significarse que no nos encontramos ante un mero acto de trámite de carácter instrumental o meramente preparatorio que se limita a ordenar el inicio de una actividad procedimental que permita una ulterior decisión de fondo. Por contra, como se desprende de sus propios términos, la resolución administrativa – identificada como comunicación previa en el artículo 17.4 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo- presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente.

En efecto, la resolución del Servicio de Empleo requiere de forma taxativa a la entidad mercantil recurrente a la devolución en un plazo perentorio de 15 días de una determinada suma dineraria con la consecuencia expresa, en caso de no ingresar dicha cantidad ex artículo 17.4 del citado Real Decreto, de comunicar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para la apertura de las actas de liquidación y también -en su caso, refiere- para la imposición de una sanción. Se pone así de manifiesto un carácter decisorio y trascendente de dicha resolución, pues concreta y anticipa la existencia de irregularidades en la aplicación de bonificaciones y define ex novo (en su cuantía y en el tiempo) una obligación económica a cargo de la entidad recurrente. La resolución debatida pone de manifiesto supuestas inexactitudes en las deducciones que en forma de bonificaciones se practicaron por la empresa y delimita la cuantía de la deuda con la Seguridad Social a la vez que requiere expresamente a su abono a la recurrente, advirtiendo de las consecuencias que se desprenden en caso de impago”.

Y añade:

“No se trata de que se anticipe un pronunciamiento definitivo que no es posible imputar al acto impugnado, sino de que este acto por sí mismo, de forma autónoma, tiene un contenido sustantivo y produce una serie de efectos inmediatos negativos y perjudiciales para la recurrente, sin necesidad de aguardar a un ulterior acto administrativo de la Inspección de la Seguridad Social, a la que incumbe afirmar si los hechos considerados en el expediente son definitivamente correctos o no y si constituyen infracción y sus consecuencias sancionadoras. Pero no cabe obviar ni eludir el contenido ni los efectos propios derivados la resolución impugnada que exige hacer efectivo el ingreso de una cantidad dineraria en tiempo y forma en el contexto descrito”.

La conclusión, por tanto, es evidente:

“La resolución dictada por el Servicio Público de Empleo al amparo de lo dispuesto en los apartados 3º y 4º del artículo 17 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en la que se requiere a una entidad para el ingreso de una determinada cantidad correspondiente a la indebida aplicación de deducciones en forma de bonificaciones, reviste las características y debe incardinarse en la categoría de acto de trámite cualificado, susceptible de impugnación independiente y autónoma, al cumplir las exigencias previstas en el artículo 25.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción Contenciosa-Administrativa”.

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1. «la consideración de cuando un acto de tramite tiene o no la categoría de cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias concurrentes, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento”. ↩︎